行政执法的目的是维持社会运转秩序，也就注定需要一些人承担一些费力不讨好的执法工作，这是职责所在。

但是，笼统的把问题甩锅出去，不去针对性的分析问题，解决问题，不仅不合理，也不合法，更不合为人民服务的初心。

有一篇申论的范文是这么写的：

 “禁摊”可以说是我们国家在城市化进程中所出现的一个“特殊现象”。其实，从我国小摊贩的历史来看，从遥远的古代开始，小摊贩提供的服务就已经是城市功能的重要组成部分。它不仅解决了部分低收入群体的生计问题，也为市民生活提供了方便，降低了市民的生活成本。但与此同时，我们不得不承认，城市中的小摊贩常常也为我们带来脏、乱、差的城市环境。为了市容整洁，几乎所有的城市都有“禁摊”政策，也几乎所有的“禁摊”都由城管来管。

站在城管和部分支持“禁摊”市民的角度来看，在“禁摊”时理直气壮、雷厉风行的“严厉打击”，实际上应该是城管的“合法”行为，应该一概支持。诚然，法律赋予了城管有“严厉禁摊”的“权力”，同时也指定了城管有维护好市容、市貌的“义务”。从这个角度来看，似乎一切无可厚非。

此时就有人问了：“合法的行为一定合理吗？”问题的关键是，法律赋予了城市管理者“整治城市环境”的权力，可以说去“做”“整治城市环境”这个事情是完全对的，因为其是“合法的”。但如何去“整治城市环境”，其中的“整治方式”就是一个“合理性”的问题。如果在做一件“合法的”的事情时不考虑其行为方式的“合理性”，那么执法效果必然“大打折扣”。

站在小摊贩和部分不支持“禁摊”市民的角度，“不禁摊”似乎才是一件“合理的”事情。诚然，从哲学的角度来看，任何存在的事物都有其合理性。马路摊点之所以能在城管的严打之下存在了这么多年，一方面是因为广大市民日常生活的需要；另一方面，经营马路摊点为城市下岗失业人员及进城务工者提供了大量就业岗位，也是城市低收入者的主要生活来源。

在供需双方之间强大的力量之下，“禁摊”的“不合理性”似乎“表露无遗”。“合理的行为一定合法吗？”答案是否定的。马路摊点带来了一系列问题，如占道经营，妨碍交通；产品质量不过关导致消费者权益被侵犯、污染环境及影响周边居民的正常生活。这些都是法律“不可容忍”的行为。如果在做一件“合理的”的事情时不考虑其行为方式的“合法性”，那么必然是无法“实施”和“被广泛接受”的。

以上的讨论过程用于申论考试是很不错的。但是，我们必须清楚，现代社会中的价值观非常多元，在很多问题上很难形成统一的善恶标准和价值共识。人们说某部法律或某个法条是不合理的，可能只是因为它们没有契合某一部分人的价值观，却契合了另一部分人的价值观。

对于法律人来说，此时无法选择任何一种价值观来否定现存的法律规则，只能不去做过多的道德考量，直接适用既定的规则。

假设有两个村庄：一个被残酷的黑帮统管，他们对村民征收极其繁重的保护费，还定下了极为严苛的规矩，如果有人胆敢偷盗，立即砍掉手脚；如果有人杀人，则处死全家；等等。而另一个村庄既没有政府，也没有组织，人们有最大限度的自由，可以为所欲为，不用承担任何责任。请问，你会选择在哪个村庄中生活？

估计大部分人即使犹豫一下，也还是会选择那个被黑帮统管的村庄。毕竟，没有稳定的秩序，人们就无法正常生活。前一个村庄看似难以忍受，但只要守规矩，好歹还能保住身家性命。后一个村庄看似无限自由，但也意味着人人都可以杀人放火，没有人敢保证自己下一秒还能活命，还能保住自己的财产。中国有句古话叫“宁为太平犬，不为乱世人”，说的就是这个意思。

如果追根溯源，我们会发现，人类对秩序的强烈需求，具有某种心理学上的原因。虽然人们也喜欢变化和新鲜感，并且经常推崇创新，但在心理的更深层次上，却对安定性、稳定性和一致性有着巨大的需求。心理学家亚伯拉罕·马斯洛（Abraham Maslow）曾经在他的名著《动机与人格》（Motivation andPersonality）中写道：“我们社会中的儿童和成年人一般都喜欢一个安全的、有序的、可预见的、合法的和有组织的世界：这种世界是他所能指望的，在这种世界里，出乎意料的、难以控制的、混乱的以及其他诸如此类的危险事情都不会发生……”

换句话说，人们的确喜欢在循规蹈矩的生活中加点新鲜感，但如果时时刻刻都是新鲜感，以至难以控制，那也是无法忍受的。和平与秩序，才是人类生活的底色。

对于小摊贩来说，不管，最终必然是失序。

上周末去路边一个卖烤冷面的摊点买烤冷面，发现老板正在跟一个卖花的争吵。因为卖花的占了他的“摊位”，冷面老板说，这个位置他已经占了一年多了。

其实，这一路上的“摊位”，无论是卖烤冷面的，烤烧饼的，还是卖炸货的、卖酱菜的，每天都在跟城管斗智斗勇，地点不定。只有周末才会固定在一个地方，因为执法人员也过周末。

对于如何处理流动摊贩问题，可跳转阅读本号：观点|执法必须粗暴？！

经济学上有个“科斯定理（Coase Theorem）”，用大白话来说，就是一件物品最初的物权在谁手里并不重要：只要是自由交易，它终究会落到对它的价值评估最高的那个人手里。

比如这块土地本来是一位农民的，祖祖辈辈都在这里耕种。有个乡镇企业看中了这块地，如果这个企业认为地在它手里比在农民手里更能创造价值，它就会愿意出比农民的估值更多的钱，农民就会把地卖给它。而将来如果有个房产开发商要在这里开发高端商业区，这块地就又会被转卖……至于说一开始政府把地分给了农民，这根本就不重要。

谁最需要这个东西，谁最喜欢这个东西，谁就最终能得到这个东西。

19世纪早期，英国婚姻中的妻子，所有权是属于丈夫的。妻子想离婚，不是去法院，而是要花钱。妻子迫切想离开这段婚姻，那就算丈夫不乐意、就算法律把妻子的所有权给了丈夫，妻子也会有办法离开 —— 根据科斯定理，只要有钱就行。

可问题是那时候的英国女性没有财产权，她没有能力给自己赎身。拍卖，解决了这个问题 —— 这就相当于由第三方出钱，买下了妻子的所有权。

有些时候是妻子已经有了一个意中人，也许是隔壁老王，三人心知肚明，走个拍卖流程，给丈夫一笔补偿。有时候干脆是妻子的亲戚出钱帮她买个自由。但在多数情况下，的确是一个陌生人给自己拍到一个妻子。

英国男性对于已婚女性没有什么歧视，甚至有些男性没时间参加拍卖会，会专门雇一个经纪人，替他挑选和购买妻子……这的确是物化了女性，但是考虑到当时的社会发展条件，这是在政府立法没有跟上的情况下，人民发明了一个办法，通过市场率先解决了问题。

从1857年开始，英国政府多次修改法律完善女性权利。到1882年，女性终于获得了和男性完全平等的法律权利。结果在1890年以后，拍卖事件就基本绝迹了 —— 并不是政府禁止了拍卖妻子，而是没有这个必要了，现代人都用离婚的方法。

对于老百姓来说，《指导意见》罗列的这些事项，特别是“禁摊”，只要有人来管就行，具体哪个部门管无所谓。这都是一些与日常生活密切相关的事项，管得好还是不好，老百姓在日常生活中能直接感受到。管得好是正常，如果管得不好，负反馈立马就来。12345市长热线哪些投诉占比最多，就是上面这些。

原来没有城管的时候，这些事项归口到各个不同的职能部门，协调起来相当有难度。有了城管，这些事不大但是天天见的杂事可以直接扔给城管，避免了复杂的协调。

也正是城管接手了这些事项，特别接管了归工商管的“禁摊”，从一定程度上解救了工商，也有了“三千城管可收复台湾”的段子。

现在市场监管各种宣传做得风生水起，315晚会大放光彩，各种食品安全，商品质量监督案例亮点频出，跟这个费力不讨好的“禁摊”的工作托付给城管不无关系。

可以想象一下，如果不是城管站出来担“土匪”的骂名，市场监管想有以上的正面名声，难。还有各种建筑领域的责任事故，最后处理人的时候，肯定会有城管的人陪着。

对于政府来说，无论是市场监管，住建，还是城管，都是自己的组成部分。至于这些部门谁拿荣誉，谁背黑锅，肉烂在锅里就不要分彼此了。

“禁摊”这类事项，既要必须管起来，管起来又特别“搞心态”，搞不好还会出社会舆论事件。如果把政府看成一个整体的人，这类“搞心态”的工作集中到一个部门手里，相当于干脏活的时候戴了副手套，脏了手套，保护了手。

这就是社会管理版的“科斯定理”：

社会治理中的疑难杂症归谁管，归根到底是归谁管能有最好的效果，能尽可能的避免整体风险。能让一个部门承担“阻击”疑难杂症的压力，让其他部门正常运转，是城管存在的最大价值。

市场监管总局的一个问题答复让城管圈掀起一阵波澜。

如图：

特意去国务院网站找到《指导意见》，该意见发布于2015年，关于“禁摊”是这么写的：

（七）推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。

按照这个指导意见，“无照摊贩”可以归城管，也就是综合执法管。

实际也的确是这样，自21世纪初城管成立以来，《指导意见》里这些事项大部分是由城管管的，不同的城市各有不同，差别基本不大。特别是“禁摊”工作，一直是城管管的，这几乎成了一个执法惯例。最近几年搞执法权下放，部分街办乡镇承接了“禁摊”的职能，名义上归了街办乡镇，实际工作依然是城管的同志在坚持。

市场监管总局这个答复有点避重就轻。

咨询人问的是：

占道经营的食品安全问题。

具体提问的内容是：

最近收到许多职业打假人投诉举报路边占道经营的食品问题的工单，这种无占地许可证的摊贩流动性强，无任何手续，应该怎样处理？其食品安全问题应当由哪个部门监管？食安法并没有明确规定，同事们意见不一，请问是由我们市场局处理还是基层政府处理。

这一提问包含两个法律问题：

一是占道经营；

二是食品安全。

市场监管总局好像假装没看见食品安全问题，单拎出占道经营，直接引用《指导意见》：

公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营由城管负责执法，按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》执行。

仔细阅读“指导意见”，一个字一个字地读了三遍，也没读出食品安全也交给城管的意思。

没错，占道经营，城管管了。

食品安全，还请市场监管的同志们为老百姓站好岗，把好关。

很多市场监管食安领域的公众号转发市场监管总局的这一意见，城管的同志看到了很不爽，市场监管的同志在下面留言：

城管拿走了市场局的部分编制和部分职能，不能只要编制不要职能啊？

我想劝劝这位同志：

于私，都是爹生妈养的，谁也不愿意为了编制和职能，背着“土匪”骂名干费力不讨好的活。我身边那些为城管事业奉献了二十多年青春的老同志并不想要这个编制和职能，现在市场监管的同志们如此团结奋进，经验丰富，可不可以让编制和职能各回各家，各找各妈，主动靠前服务一下，把“禁摊”工作收回去可好？

于公，作为共产党员，在说出编制和职能这五个字的时候，有没有认真领会中央文件的意图，有没有问问自己的内心：

“为人民服务”这五个字，还知道怎么写吗？